摘要：文章分析了欧盟现行财政框架的缺陷，提出新的财政框架应在简单性、灵活性和可执行性之间保持平衡，通过在政府的直接控制下设定目标，采取反周期财政政策，实施激励措施等手段来减少公共债务。文章引入了债务刹车期数、调整账户等概念，以提出改革现行财政框架的政策建议。最后，以法国为例，论证了新财政框架的可行性。

关键词：财政框架；公共债务；反周期财政政策

现行欧洲财政框架存在诸多问题

（1）对财政支出规则要求过于严格。在经济衰退期间，该框架仅允许将赤字上限设置为GDP的3%，并将结构性赤字①上限为GDP的1%，由此导致了经济危机期间的过度财政紧缩，加剧并延长了危机在经济、社会、政治等方面产生的不良后果。

（2）对成员国的约束不够严格。由于框架的约束性较差，许多欧盟成员国没有按照预期完成债务减免目标，进而削弱了财政政策抵御风险的能力。

（3）在数据计量方面存在缺陷。以结构性预算余额②为例，其变化幅度的理论修正值大于GDP的0.5%，超出了欧盟财政框架中财政调整要求的基线。此缺陷导致成员国无法在理论要求与财政框架要求之间保持平衡，无法准确修正结构性预算余额。

（4）间接导致欧洲央行负担过重。在现行财政框架下产生的错误性政策，间接导致欧洲央行成为稳定经济的主要工具，使欧洲央行在制定货币政策方面负担过重。

（5）不利于政策制定机构发挥职能。现行财政框架将欧盟委员会置于一个高度复杂、不透明、易出错的制度困境中，使欧委会遭受许多成员国的批评，其政策制定职能受到影响。

采取反周期政策，控制支出增长率

鉴于现行财政框架的诸多问题以及目前的发展困境，财政框架应在简单性、灵活性和可执行性之间保持平衡，通过在政府的直接控制下设定目标，采取反周期财政政策③，实施激励措施等手段来减少公共债务，其重点是限制年度支出增长率。

1.设定双支柱目标。现行财政框架要求名义支出的增速不得超过长期名义收入的增速，此规定可降低债务水平较高国家的名义支出增长速度。由此可引出双支柱目标：（1）设定将债务水平降至GDP的60%的长期目标；
（2）以支出为基准制定财政政策，以实现稳定发展。

2.引入债务刹车

④期数概念。为考核债务削减目标的完成速度，需要引入债务刹车期数这一概念，债务刹车期直接决定着国家完成长期债务目标的速度。然而，由于不同国家的债务情况不尽相同，无法要求所有国家都设置相同的债务刹车期数，对于债务占比明显高于60%的国家，如果选择适用于法国或德国的债务刹车期数，则无法制定出符合实际的财政政策。

3.制定五年期债务减免目标。鉴于上述限制，在设计财政制度框架时，可设置滚动的五年期债务减免目标，并以此作为制定财政支出规则的重要依据。实践中可采取以下方式：

（1）每年政府提出一个滚动的五年期债务减免目标，作为欧洲稳定计划的一部分提交欧盟委员会。
（2）欧委会在向国家独立财政委员会和欧元区财政监督机构咨询后，在可行性方面对目标进行评估。
（3）评估之后，欧盟委员会向欧盟理事会提出对每个国家减免债务目标的评估结论，由欧盟理事会通过投票作出最终决定。
（4）国家财政委员会将根据预期潜在产出的增长、预期通货膨胀来编制五年期名义GDP增长预测。鉴于减少债务的五年期目标，国家财政委员会会提供一系列中期名义支出路径，并依此来设定下一年的名义支出上限，用于编制相应的预算。

4.设置调整账户。实际支出与预算支出之间的差额可以通过“调整账户”来加以吸收。如果实际支出低于预算支出，则计入贷方；如果实际支出超过预算支出，则计入借方。在现行财政框架中，调整账户的阈值被设定为GDP的1%，如果一国的调整账户赤字低于1%，则可以为超出预算的支出提供资金；如果调整账户的赤字高于1%，则说明该国家违反了欧盟财政框架约束。

5.设置结构性余额修正值。研究显示，结构性预算余额的估计值需要进行大幅修正。以欧盟15个核心国为例，五年期潜在增长率的理论修正值约为每年0.15%，即假设将五年期增长预期下调0.15%，T年度允许一个国家增加3%的支出，则在T+1年，允许该国仅增加2.85%的支出。鉴于公共支出约占GDP的一半，0.15%的修正值意味着GDP的0.075%会对结构性预算余额产生影响，这一影响是远低于修正值的。

以法国为例，论证新财政框架的可行性

法国联邦观察委员会对法国五年期内降低债务比率的三个目标（即在五年内，将债务占比降低2%、4%或6%）进行模拟后发现，新财政框架可以产生与当前财政框架类似的债务削减动力。

1.新财政框架具有反周期特性。一是支出的名义增长率不受冲击影响，并且由于收入减少、赤字增加，名义增长率会自动稳定。二是负需求冲击导致通胀率低于预期。由于名义公共支出的增长率基于预期的通货膨胀率，这种冲击导致公共支出的实际增长率更高，因此产生积极的财政推动力。

2.新财政框架具有稳定性。对于供应冲击⑤，例如石油价格冲击导致产量下降和通货膨胀上升，新框架仍可保持稳定状态，虽然较高的意外通货膨胀会略微降低其稳定性（相对于现行框架）。

总体而言，新财政框架具有更好的反周期特性，有助于改善欧洲当前的财政状况。

注释：
①结构性赤字(structuralbudget)：发生在充分就业水平条件下的赤字。
②结构性预算余额（structuralbudgetbalance）：指假定产值达到充分就业状态下，政府税收和支出的差额。
③反周期财政政策（countercyclicalfiscalpolicy）：在经济高涨时采用紧锁的财政政策，在经济萧条时采用扩张的财政政策。
④债务刹车（debtbrake：最早由德国提出，现写入欧盟财政框架，要求成员国将结构性赤字削减到GDP的0.5%。
⑤供应冲击（supplyshock）：经济冲击的一种，会使国民收入的均衡点发生变化。